Решение Псковского областного суда от 16.08.2013 по делу N 3-7/2013 <О признании недействующим пункта 1 статьи 4.1 Закона Псковской области от 04.05.2003 N 268-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" в части возложения на должностных лиц органов внутренних дел полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях>

ПСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 августа 2013 г. по делу № 3-7/2013

Псковский областной суд в составе:
председательствующего судьи Рубанова Р.В.,
при секретаре Д.,
с участием прокурора прокуратуры Псковской области Сурусова А.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление А. в лице ее представителя М. об оспаривании пункта 1 статьи 4.1 Закона Псковской области от 4 мая 2003 года № 268-оз "Об административных правонарушениях на территории Псковской области",

установил:

24 апреля 2003 г. Псковским областным Собранием депутатов принят и 4 мая 2003 г. подписан Главой Администрации Псковской области Закон Псковской области № 268-оз "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" (далее также - Закон), первоначальный текст которого был опубликован 14.05.2003 в издании "Псковская правда" № 85.
Согласно пункту 1 статьи 4.1 Закона в редакции Закона Псковской области от 02.02.2012 № 1125-оз "О внесении изменений в Закон Псковской области "Об административных правонарушениях на территории Псковской области", принятого Псковским областным Собранием депутатов 26.01.2012 и опубликованного 07.02.2012 в издании "Псковская правда" № 24-25, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1 - 2.16, 2.19 - 2.27, частью 1 статьи 2.28, частью 2 статьи 2.28 (в отношении лиц, не выполняющих или нарушающих требования Закона Псковской области "Об организации деятельности по приему, отгрузке и перевозке древесины на территории Псковской области и внесении изменений в Закон Псковской области "Об административных правонарушениях на территории Псковской области"), частью 3 статьи 2.28, статьями 2.30, 2.36 настоящего Закона.
А. в лице ее представителя М. обратилась в суд с заявлением, которым просит признать пункт 1 статьи 4.1 Закона Псковской области № 268-оз "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" не соответствующим федеральному законодательству и недействительным в части возложения на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.
В обоснование заявления указано на то, что 4 мая 2013 в отношении А. сотрудниками полиции УМВД России по городу Пскову составлен протокол об административном правонарушении по статье 2.11 Закона Псковской области "Об административных правонарушениях на территории Псковской области", предусматривающей административную ответственность за торговлю в местах, не отведенных для этого в установленном порядке. На основании этого протокола 18 июня 2013 административной комиссией муниципального образования "Город Псков" в отношении А. было вынесено постановление о назначении административного наказания с назначением административного штрафа в размере 3 000 рублей. Данное постановление заявителем обжаловано в суд.
А. считает оспариваемую правовую норму противоречащей положениям части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части 1 статьи 4 и ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции", как не предоставляющим законодателям субъектов Российской Федерации право наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законами субъектов Российской Федерации.
А., будучи извещена о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, воспользовавшись правом на ведение ее дела через уполномоченного доверенностью представителя.
Представитель А. - М. заявленные требования поддержал, вопрос о том, с какого времени следует признать оспариваемую правовую норму недействительной, оставил на усмотрение суда.
Представители Псковского областного Собрания депутатов Б. и Администрации Псковской области Ц. с заявленными требованиями не согласились, просят суд в их удовлетворении отказать. Полагают, что поскольку сотрудники полиции в силу пункта 5 части 1 статьи 2, пункта 18 части 1 статьи 12, пункта 8 части 1 статьи 13 Федерального закона "О полиции" и части 2 статьи 28.3 КоАП РФ наделены полномочиями по составлению протоколов и осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, наделение их соответствующими полномочиями Законом Псковской области не противоречит действующему законодательству.
Представители привлеченного к участию в деле Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Псковской области Ч. и Ж. с заявленными требованиями согласились частично. Полагают, что оспариваемой правовой нормой сотрудники полиции наделены полномочиями по составлению протоколов по ряду административных правонарушений, не соответствующих функциям и задачам полиции.
Прокурор прокуратуры Псковской области Сурусов А.Е. в своем заключении считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по мотивам, изложенным в заявлении от имени А.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав его материалы, заслушав заключение прокурора прокуратуры Псковской области, суд приходит к следующему.
В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Как видно из представленных материалов по делу в отношении А. об административном правонарушении, заявитель проживает в г. Пскове Псковской области. 4 мая 2013 в отношении заявителя полицейским-водителем ОР ППСП УМВД России по городу Пскову сержантом полиции был составлен протокол № 60 АП 060329 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 2.11 Закона Псковской области "Об административных правонарушениях на территории Псковской области", (торговля в местах, не отведенных для этого в установленном порядке).
На основании этого протокола 18 июня 2013 административной комиссией муниципального образования "Город Псков" в отношении А. было вынесено постановление, в соответствии с которым заявитель была признана виновной в совершении указанного выше административного правонарушения, ей было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 3 000 рублей.
Таким образом, А. является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемой нормой.
Вместе с тем действующее законодательство право граждан на обращение в суд в порядке главы 24 ГПК РФ не ставит в зависимость от фактического нарушения субъективного права.
В соответствии со ст. 23 Устава Псковской области областное Собрание является однопалатным постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области, в силу чего вправе принимать законы Псковской области.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 и частью 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Тем самым Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Действительно п. 5 ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции" предусмотрено, что одним из основных направлений деятельности полиции является производство по делам об административных правонарушениях.
Согласно п. 8 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 3-ФЗ полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право составлять протоколы об административных правонарушениях.
Однако приведенные положения федерального закона не наделяют законодательный орган субъекта Российской Федерации правом возлагать на полицию соответствующие полномочия в сфере применения законов субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так в соответствии с пунктом 1 статьи полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В силу пункта 1 статьи 3 названного Закона правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).
Положение ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 3-ФЗ, устанавливающее, что полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, означает лишь то, что федеральный закон предписывает сотрудникам полиции при осуществлении своих полномочий принимать оперативные меры предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, предусмотренных также и законами субъектов Российской Федерации.
Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: 1) мировыми судьями; 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ; 5) государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.
Из положений ч.ч. 6 и 7 ст. 22.2 КоАП РФ следует, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем из положений ст. 23.3, ч. 1 и п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ вытекает, что должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях только по определенному ряду правонарушений, предусмотренных непосредственного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, установленные п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ полномочия субъектов Российской Федерации по организации производства по делам об административных правонарушениях и по определению подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, не распространяются в отношении должностных лиц органов внутренних дел (полиции).
При таких обстоятельствах пункт 1 статьи 4.1 Закона "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" в части предоставления должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных этим законом, не соответствуют приведенному федеральному законодательству, поскольку законодатель субъекта Российской Федерации не вправе наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Согласно пункту 28 этого Постановления, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Как видно из письма заместителя начальника полиции по охране общественного порядка УМВД России по Псковской области в адрес заместителя прокурора Псковской области от 01.04.2013 № 21/4-211 в 2012 году на основании Закона Псковской области сотрудниками полиции области составлено более одной тысячи протоколов об административных правонарушениях.
При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемая правовая норма Закона Псковской области принята за пределами полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, многократно применялась и порождала правовые последствия, она подлежит признанию недействующей в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.
Доводы представителя Администрации Псковской области об отсутствии у органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаемых федеральным законодательством полномочий по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности, которыми наделена полиция, приняты во внимание быть не могут, поскольку вышеизложенные выводы суда не опровергают.
В силу положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" настоящее судебное решение либо сообщение о таком решении суда должно быть бесплатно опубликовано в средстве массовой информации - газете "Псковская правда".
В соответствии с частью 1 ст. 98 ГПК РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы. В этой связи расходы А., понесенные на оплату государственной пошлины по делу в размере 200 рублей, подлежат возмещению за счет Псковского областного Собрания депутатов.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194, 196 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление А. в лице ее представителя М. об оспаривании пункта 1 статьи 4.1 Закона Псковской области от 4 мая 2003 года № 268-оз "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" удовлетворить.
Признать недействующим пункт 1 статьи 4.1 Закона Псковской области от 4 мая 2003 года № 268-оз "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" в части возложения на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о настоящем решении после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете "Псковская Правда".
Взыскать с Псковского областного Собрания депутатов в пользу А. 200 рублей в возмещение расходов заявителя по оплате государственной пошлины.
На настоящее решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Псковский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 19 августа 2013 года.

Председательствующий
Р.В.РУБАНОВ


------------------------------------------------------------------